Strategisch relatiemanagement is de oplossing voor bestuurders en toezichthouders van een rechtspersoon bij de uitvoering van publieke taken

16 augustus, 2025

Inleiding

Als bestuurder en toezichthouder, met ervaring in zowel het bedrijfsleven als publiek opererende organisaties, heb ik geleerd dat de overheid bij het gebruik van civielrechtelijke rechtspersonen voor publieke nutsvoorzieningen vaak te maken krijgt met complexe bestuurlijke uitdagingen. In dit artikel bespreek ik deze spanningen die voortkomen uit het uitvoeren van publieke taken via privaatrechtelijke structuren en bied ik praktische handvatten voor bestuurders en toezichthouders.

Historische context

Na de economische crisis van de jaren ’70 en ’80 voerde premier Lubbers en premier Kok ingrijpende hervormingen door. Overheden brachten nutsvoorzieningen zoals volkshuisvesting, energievoorziening, waterlevering en stadsvervoer over naar privaatrechtelijke rechtspersonen (een stichting en of een B.V.). Deze liberalisering, mede ingegeven door Europeseregelgeving, was bedoeld om marktwerking te bevorderen, bureaucratie te verminderen, efficiency te verhogen en externe financiering mogelijk temaken. Uiteindelijk zou dat tot minder uitgaven voor de overheid moeten leiden. De overheid treedt hierbij op als regisseur en aandeelhouder van deze entiteiten. Deze privatisering, met het behoud van verregaande bevoegdheden voor de aandeelhouder, kan in crisissituaties leiden tot bestuurlijke spanningen.

Kenmerken van bestuurlijke spanningen bij geprivatiseerde publieke domeinen

De overgang naar een privaatrechtelijke structuur bracht dus bestuurlijke veranderingen met zich mee, doordat publieke taken traditioneel werden uitgevoerd onder democratische besluitvorming, gericht op brede belangenafweging en risico-aversie. Deze vernieuwingen in besluitvorming leidden tot spanningen, de belangrijkste daarvan zijn:

• complexe governance: de overheid behoudt vaak uitzonderlijke bevoegdheden, wat de autonomie van bestuurders en toezichthouders beperkt. Deze uitzonderlijke bevoegdheden als aandeelhouder zijn onder andere goedkeuren van de begroting, grote investeringen, aan- en verkopen van deelnemingen. In een volledig privaat gefinancierde structuurvennootschap zijn dat normaal bevoegdheden van de toezichthouders in de raad van commissarissen. Binnen de structuur vennootschap met een overheid als meerderheidsaandeelhouder, heeft de toezichthouder daarmee meer de rol van adviseur van de aandeelhouder of subsidieverstrekker.

•financiële kwetsbaarheid: veel organisaties werken met zwakke balansposities, wat hen extra kwetsbaar maakt in crisissituaties zoals de coronapandemie;

• aansprakelijkheid: waar de aansprakelijkheid van politieke bestuurders en ambtenaren vaak wettelijk is uitgesloten, is dat voor bestuurders en toezichthouders van privaatrechtelijke rechtspersonen niet het geval;

• conflicterende belangen: politieke bestuurders streven publieke verantwoording en zorgvuldigheid van het democratische proces na. Deze zorgvuldigheid vraagt tijd. Terwijl toezichthouders en bestuurders juridisch verantwoordelijk zijn voor de continuïteit van de organisatie, waar snelheid en privaatrechtelijke zorgvuldigheid geboden is als de liquiditeit en of solvabiliteit in nood komen. Zoals problemen bijhet betalen van salarissen en leveranciers.

Casuïstiek:

Historisch museum

Het is museum is een stichting. Het museum kent een opbrengstenstuctuur van 50%subsidie en 50% via entreeprijzen, winkelomzet, zaalverhuur, horecapacht en kleine sponsoring. De gemeente verstrekt desubsidie, maar vereist een maximale kapitaaleis van €500. Daarmee is de solvabiliteit <1%. Mocht het museum geld overhouden dan vloeit het geld terug naar de subsidieverstrekker. Corona zorgde voor het verlies van de inkomsten van bezoekers, zaalverhuur en pacht. De solvabiliteit werd in 2022 al negatief. Deze problemen kabbelen in 2025 nog door.

Stadsvervoerder

De stadsvervoerder levert openbaar vervoer met tram, metro en bus. Deze activiteit is ondergebracht in een N.V. De overheidssubsidie bedraagt 50% van de opbrengsten de andere 50% komt uit vervoerbewijzen. Door corona vielen de opbrengsten uit vervoersbewijzen volledig weg. De solvabiliteit was 15%. De liquiditeit zakte in 2023 naar nihil. De oplossing van het liquiditeits- en solvabiliteitstekort nam meer dan een jaar in beslag. Dat had sneller gekund.

Praktijkvoorbeelden van spanningen

De coronapandemie legde deze bestuurlijke spanningen bloot in sectoren zoals de gezondheidszorg, het openbaar vervoer en musea. Terwijl subsidies bleven doorstromen, vielen eigen inkomsten weg. De eigen inkomsten bedragen vaak de helft of meer van de inkomstenstroom. Dat leidde tot financiële instabiliteit van de rechtspersoon. Dit illustreert de spanning tussen politieke ambities (degelijk stadsvervoer of het vertellen van een historisch of artistiek verhaal enerzijds en de dienst leveren tegen minimale kosten) en bedrijfseconomische realiteiten anderzijds. De spagaat voor de politiek bestuurder ligt bij de verbintenis aan de politiek afgesproken begrotingsdiscipline, waarin meestal financiële tegenvallers bij de uitvoerende nutsorganisaties niet zijn opgenomen, maar wel de wil om de continuïteit te waarborgen. Deze bestuurlijke spanningen kunnen heftige emoties veroorzaken. Deze emoties hebben effect op de uiteindelijke oplossing en op de continuïteit van het management van en de toezichthouder op de rechtspersoon die de de activiteit van het maatschappelijk nut uitvoert.

Aanbevelingen voor bestuurders en toezichthouders

Inmiddels leert de tijd dat de rechtspersonen die het maatschappelijk nut uitvoeren niet financieel onafhankelijk van de overheid kunnen gaan opereren. Bureaucratie terugdringen blijkt een enorme cultuurverandering en kost jaren. Efficiency heeft beperkt effect. Externe financiering blijkt in de praktijk nogal conjunctuurgevoelig en nooit hoog genoeg om de investeringen en de kosten te dekken. Dit soort organisaties komen vaak 50% van opbrengsten uit overheidssubsidies en komen 50% van de opbrengsten via het publiek in de vorm van entree / vervoerskaarten. Als dat laatste wegvalt en de overheid deze constructies blijft handhaven, kunnen de bestuurlijke terugkeren. Om als bestuurder en of toezichthouder van zo’n rechtspersoon effectief te opereren in dit complexe krachtenveld, zijn de volgende strategieën essentieel:

• politieke sensitiviteit: begrijp de drijfveren van politieke en ambtelijke stakeholders. Analyseer hoe de politieke idealen en ambities de besluitvorming beïnvloeden;

• empathisch relatiemanagement: bouw sterke relaties op met ambtenaren en politieke verantwoordelijken;

• zoek gemeenschappelijke doelen en respecteer deze posities;

• transparante communicatie: wees open over financiële uitdagingen en risico’s. Betrek de overheid vroegtijdig bij het ontwikkelen van oplossingen;

• proactieve samenwerking: formuleer samen met overheidsorganen gezamenlijke langetermijndoelen.

Combineer economische en maatschappelijke belangen in oplossingen;

• professionalisering van toezicht: zorg voor onafhankelijke en kritische toezichthouders. Investeer in continue scholing en bewustwording van wettelijke en wederzijdse verantwoordelijkheden.

Conclusie

De hybride structuur van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke principes biedt zowel kansen als uitdagingen. Bestuurders en toezichthouders bevinden zich vaak in een spanningsveld tussen politieke ambities en bedrijfseconomische realiteit. Door politieke sensitiviteit, empathie en strategisch relatiemanagement kunnen zij bijdragen aan een efficiënte en maatschappelijk verantwoorde uitvoering van publieke taken.